Preşedintele Klaus Iohannis a trimis Curţii Constituţionale, luni, o sesizare de neconstituţionalitate asupra Legii privind unele măsuri pentru organizarea alegerilor pentru Senat şi Camera Deputaţilor, ca urmare a încetării mandatului Parlamentului ales în anul 2016.
Vă prezentăm textul integral al sesizării:
București, 17 august 2020
Domnului VALER DORNEANU
PREȘEDINTELE CURȚII CONSTITUȚIONALE
În temeiul dispozițiilor art. 146 lit. a) din Constituție și ale art. 15 din Legea nr. 47/1992 privind organizarea și funcționarea Curții Constituționale, republicată, cu modificările și completările ulterioare, formulez următoarea
SESIZARE DE NECONSTITUȚIONALITATE asupra Legii privind unele măsuri pentru organizarea alegerilor pentru Senat și Camera Deputaților, ca urmare a încetării mandatului Parlamentului ales în anul 2016
Legea privind unele măsuri pentru organizarea alegerilor pentru Senat și Camera Deputaților, ca urmare a încetării mandatului Parlamentului ales în anul 2016 a fost adoptată atât de Senat, în calitate de primă Cameră competentă, cât și de Camera Deputaților, în calitate de Cameră decizională în ședințe separate, în aceeași zi, respectiv în data de 27 iulie 2020. În data de 29 iulie 2020, Parlamentul a transmis această lege Președintelui României, în vederea promulgării.
Similar stabilirii datei alegerilor locale, Parlamentul a optat pentru o soluție legislativă potrivit căreia data următoarelor alegeri pentru Senat și Camera Deputaților va fi stabilită de Parlament prin lege organică. Prin conținutul normativ, această reglementare încalcă prevederile art. 1 alin. (3) și (5), pe cele ale art. 36, art. 37, art. 61, art. 63 alin. (1), (2) și (4), art. 69 alin. (2), art. 73 alin. (1) și (3) lit. a), precum și pe cele ale art. 147 alin. (4) din Constituție, pentru motivele prezentate în continuare.
Principiul securității raporturilor juridice
1. Încălcarea prevederilor art. 1 alin. (3) și (5) din Constituție în dimensiunea sa referitoare la principiul securității raporturilor juridice
Potrivit art. 1 alin. (1) din legea criticată: „(1) Prin derogare de la prevederile art. 6 alin. (2) din Legea nr. 208/2015 privind alegerea Senatului și a Camerei Deputaților, precum și pentru organizarea și funcționarea Autorității Electorale Permanente, cu modificările și completările ulterioare, data alegerilor pentru Senat și Camera Deputaților ce vor fi organizate ca urmare a expirării mandatului Parlamentului, aflat în curs de exercitare la data intrării în vigoare a prezentei legi, se stabilește prin lege organică, cu cel puțin 60 de zile înaintea datei alegerilor”. Menționăm că dispoziția de la care se derogă, respectiv art. 6 alin. (2) din Legea nr. 208/2015, prevede: „ (2)Aducerea la cunoștință publică a datei alegerilor se face cu cel puțin 90 de zile înainte de ziua votării, prin publicarea în Monitorul Oficial al României, Partea I, a hotărârii Guvernului privind data alegerilor”.
Analizând conținutul dispoziției derogatorii, constatăm că aceasta creează un cadru legislativ special doar pentru următoarele alegeri parlamentare. Apreciem că o atare modificare, realizată cu mai puțin de 6 luni înainte de alegerile la termen, încalcă exigențele art. 1 alin. (5) din Constituție în dimensiunea sa referitoare la previzibilitatea legii și cea a securității raporturilor juridice.
Suveranitatea națională se exercită prin organele reprezentative ale poporului român
Potrivit art. 2 din Constituție, suveranitatea națională se exercită prin organele reprezentative ale poporului român și prin referendum, iar, potrivit art. 61 alin. (1) din Constituție, „Parlamentul este organul reprezentativ suprem al poporului român și unica autoritate legiuitoare a țării”. Așa cum a reținut Curtea în jurisprudența sa, „dreptul la alegeri libere este unanim apreciat ca fiind expresia cea mai profundă a organizării unei societăți cu adevărat democratice și impune respectarea unor exigențe, între care și aceea a stabilității normelor juridice în domeniul electoral.
Într-un plan mai larg, stabilitatea acestor norme constituie o expresie a principiului securității juridice, instituit, implicit, de art. 1 alin. (5) din Constituție, principiu care exprimă în esență faptul că cetățenii trebuie protejați contra unui pericol care vine chiar din partea dreptului, contra unei insecurități pe care a creat-o dreptul sau pe care acesta riscă s-o creeze, impunând ca legea să fie accesibilă și previzibilă” (Decizia nr. 51/2012). Într-o bogată jurisprudență, Curtea Europeană a Drepturilor Omului a subliniat importanța asigurării accesibilității și previzibilității legii, inclusiv sub aspectul stabilității acesteia, instituind și o serie de repere pe care legiuitorul trebuie să le aibă în vedere pentru asigurarea acestor exigențe (cauze precum Sunday Times contra Regatului Unit al Marii Britanii și Irlandei de Nord, 1979, Rekvenyi contra Ungariei, 1999, Rotaru împotriva României, 2000, Damman împotriva Elveției, 2005).
Codul bunelor practici în materie electorală
Codul bunelor practici în materie electorală – Linii directoare și raport explicativ, adoptat de Comisia Europeană pentru Democrație prin Drept în cadrul celei de-a 52-a Sesiuni Plenare (Veneția, 18-19 octombrie 2002), evidențiază importanța stabilității „unor reguli mai speciale ale dreptului electoral, în special cele care reglementează sistemul electoral propriu-zis, componența comisiilor electorale și constituirea teritorială a circumscripțiilor”.
În acest document se statuează, de asemenea că „ar fi necesar a se evita, nu atât modificarea sistemelor de scrutin – ele pot fi întotdeauna îmbunătățite – ci modificarea lor frecventă sau cu puțin timp (cel puțin un an) înainte de alegeri. Chiar în absența unei intenții de manipulare, modificările vor fi dictate de interesele iminente ale partidului politic”. Așa cum a reținut și Curtea, recomandările Codului bunelor practici în materie electorală, elaborat de Comisia de la Veneția, „constituie coordonate ale unui scrutin democratic, în raport cu care statele – care se caracterizează ca aparținând acestui tip de regim – își pot manifesta opțiunea liberă în materie electorală, cu respectarea drepturilor fundamentale ale omului, în general, și a dreptului de a fi ales și de a alege, în special” (Decizia nr. 682/2012).
Pandemia a influențat data alegerilor
Or, prin dispoziția criticată se modifică cu doar câteva luni înaintea alegerilor competența stabilirii datei alegerilor, contrar normelor constituționale, instituindu-se o prerogativă pentru Parlament de a stabili în mod discreționar data alegerilor parlamentare. Mai mult, în actualul context, adoptarea unei legi prin care se stabilește data alegerilor parlamentare devine cu atât mai problematică în situația în care ar interveni una dintre cauzele care determină prelungirea de drept a mandatului Parlamentului, cum este starea de urgență prevăzută de art. 93 din Constituție.
Aceasta întrucât este posibil ca legea organică prin care s-a stabilit data alegerilor parlamentare să fie necesar să fie modificată din considerente ce țin de evoluția situației sanitare. Cu alte cuvinte, orice situație care ar putea antrena o prelungire de drept a mandatului actualului Parlament atrage necesitatea fixării unei alte date a alegerilor și, implicit, a modificării legii organice de stabilire a datei alegerilor. Pe de altă parte, chiar și în ipoteza în care nu se instituie o măsură excepțională, este posibil ca alte rațiuni (de ordin tehnic, administrativ sau de altă natură) să impună schimbarea datei alegerilor, caz în care derularea procedurii ar putea reprezenta un element suplimentar de impredictibilitate, cu consecințe asupra securității raporturilor juridice.
Durata madatului
Prin intervenția intempestivă și formalizarea excesivă a procedurii de stabilire a datei alegerilor se creează premisele încălcării altor dispoziții și garanții constituționale. Mai mult, dat fiind contextul actual, în situația în care din varii motive, Parlamentul nu adoptă respectiva lege într-un timp util, se poate ajunge în mod direct la încălcarea normelor constituționale care stabilesc în mod clar durata mandatului Parlamentului și intervalul maximal în care trebuie să fie organizate alegerile parlamentare.
În acord cu jurisprudența Curții Europene a Drepturilor Omului, pronunțată în aplicarea art. 3 din Protocolul nr. 1 adițional la Convenția pentru apărarea drepturilor omului și a libertăților fundamentale, Curtea Constituțională a reținut că este important ca respectivele condiții instituite în procesul electoral „să nu fie de natură a aduce atingere însăși substanței acestor drepturi, privându-le astfel de efectivitatea lor, că ele urmăresc un scop legitim și că mijloacele folosite pentru realizarea lor nu sunt disproporționate; în special, asemenea condiții și restricții nu trebuie, practic, să anihileze libera exprimare a opiniei poporului în alegerea corpului legislativ” (Cauza Mathieu-Mohin și Clerfayt împotriva Belgiei, din 2 martie 1987, paragraful 52).
Din această perspectivă, instituirea unei asemenea reguli precum cea cuprinsă în art. 1 alin. (1) din legea criticată încalcă exigențele art. 1 alin. (5) în dimensiunea sa referitoare la securitatea raporturilor juridice.
Adoptarea unei legi organice
2. Încălcarea dispozițiilor art. 69 alin. (2) din Constituție
Norma prevăzută la art. 1 alin. (1) din legea criticată instituie în sarcina Parlamentului o obligație de rezultat, aceea a adoptării unei legi organice, într-un anumit orizont de timp, prestabilind și soluția ce se va impune senatorilor și deputaților, a căror voință reală pare a nu mai avea semnificație. Or, voința generală ce se realizează la nivelul Parlamentului și se concretizează în adoptarea unei legi rezultă din modul de exercitare și realizare a mandatului fiecărui senator și deputat. În exercitarea mandatului, deputații și senatorii își exprimă voința în mod liber prin votul asupra propunerilor legislative sau proiectelor de lege, voință care se formează după analize, dezbateri și deliberări asupra conținutului proiectului actului normativ, indiferent dacă aceasta se va concretiza sau nu în adoptarea unei legi.
În jurisprudența sa, Curtea Constituțională a reținut că manifestarea suveranității cu care este învestit Parlamentul ca organ reprezentativ suprem al poporului român constă, în esență, în exercitarea puterii legislative – ca unică autoritate legiuitoare a țării, însă, în virtutea principiului constituțional al separației și echilibrului puterilor în stat – consacrat la art. 1 alin. (4) din Constituție – Parlamentul are și alte funcții, aflate, în strânsă și directă legătură cu rolul său de unic legiuitor. «În realizarea funcțiilor sale constituționale, Constituția conferă mandatului parlamentar caracter reprezentativ, art. 69 alin. (1) dispunând că „În exercitarea mandatului, deputații și senatorii sunt în serviciul poporului.” Garanția supremă a independenței de care se bucură, în exercitarea mandatului, orice parlamentar, este înscrisă în alin. (2) al art. 69 din Legea fundamentală, în sensul că „Orice mandat imperativ este nul.”» (Decizia nr. 411 din 14 iunie 2017, par.29).
Voința parlamentarului nu mai este liberă
Față de cele de mai sus rezultă faptul că dacă senatorii și deputații vor fi obligați să acorde votul în sensul adoptării legii de stabilire a datei alegerilor, atunci voința parlamentarului nu mai este liberă, mandatul devine unul imperativ, ceea ce plasează legea criticată pe tărâmul nulității absolute ce nu va putea fi înlăturată în niciun mod, în conformitate cu art. 69 din Constituție.
Din perspectiva aceleiași norme constituționale, considerăm că dacă Parlamentul nu adoptă legea de stabilire a datei alegerilor în termenul prevăzut prin legea criticată, acesta nu poate fi constrâns efectiv să-și îndeplinească această obligație legală, întrucât în calitate de unică autoritate legiuitoare, deține prerogativa exclusivă de apreciere asupra oportunității legiferării.
În plus, rezervându-și competența de a stabili data alegerilor, Parlamentul exclude prin norma criticată posibilitatea Guvernului de a emite ordonanțe de urgență în această materie. Așadar, potrivit legii criticate, respectarea periodicității alegerilor parlamentare prin fixarea datei este intim legată de voința exclusivă a Parlamentului, însă instituirea unei asemenea obligații plasează autoritatea legiuitoare în afara mandatului reprezentativ, prin încălcarea libertății de voință a deputaților și senatorilor în exercitarea mandatului, nevoiți ab initio să acorde votul exclusiv în sensul adoptării unei legi organice.
Următoarele alegerl pentru Senat și Camera Deputaților
3. Încălcarea prevederilor art. 61 și art. 63 alin. (1), (2) și (4) coroborate cu cele ale art. 36, art. 37 și art. 147 alin. (4) din Constituție
Prin analogie cu opțiunea stabilirii datei alegerilor locale, prin legea criticată Parlamentul a optat pentru aceeași soluție legislativă potrivit căreia data următoarelor alegeri pentru Senat și Camera Deputaților va fi stabilită prin lege organică. Dat fiind rolul constituțional al Parlamentului, legiuitorul constituant a stabilit în mod expres durata mandatului acestuia, precum și situațiile în care acesta se poate prelungi, motiv pentru care soluția legislativă instituită prin legea criticată încalcă norme și principii constituționale, în materia alegerilor parlamentare neputând fi preluate mutatis mutandis rațiunile avute în vedere în ceea ce privește alegerile locale.
Prin conținutul art. 1 alin. (1) din legea criticată, Parlamentul dobândește competența de a stabili data alegerilor în mod discreționar, cu ignorarea regulilor stabilite de art. 63 din Constituție, putându-se ajunge la prelungirea mandatului actualului Parlament, în afara cadrului constituțional.
Potrivit art. 63 alin. (1) din Constituție: „Camera Deputaților și Senatul sunt alese pentru un mandat de 4 ani, care se prelungește de drept în stare de mobilizare, de război, de asediu sau de urgență, până la încetarea acestora”.
În Decizia nr. 240/2020, Curtea Constituțională a reținut că:
- (i) reglementarea sistemului electoral trebuie să se facă prin lege organică adoptată în cadrul dezbaterilor parlamentare, cu respectarea interdicției prevăzute la art. 115 alin. (6) din Legea fundamentală;
- (ii) prelungirea mandatelor Camerei Deputaților și Senatului are loc de drept în cazuri excepționale;
- (iii) prelungirea mandatelor autorităților administrației publice locale nu este expres reglementată în Constituție, însă Curtea a preluat regula de la art. 63 alin. (1) din Constituție și a statuat că prelungirea acestor mandate poate fi dispusă în cazurile excepționale prevăzute de art. 63 alin. (1) din Constituție, și anume stare de mobilizare, de război, de asediu sau de urgență, până la încetarea acestora;
- (iv) prelungirea mandatelor autorităților administrației publice locale încalcă art. 37 din Constituție în măsura în care la aceeași dată se organizează atât alegeri locale, cât și parlamentare.
Parlamentul are un mandat configurat
Așadar, spre deosebire de mandatele autorităților locale, Parlamentul are un mandat configurat în cuprinsul art. 63 alin. (1) din Legea fundamentală, care reglementează în mod expres și limitativ situațiile în care acesta se prelungește de drept, respectiv în stare de mobilizare, de război, de asediu sau de urgență, până la încetarea acestora. De asemenea, pentru asigurarea continuității, legislatura se prelungește până la întrunirea legală a noului Parlament, în configurația sa rezultată din alegeri.
Rațiunea stabilirii în mod expres la nivel constituțional a unei durate a mandatului Parlamentului are la bază chiar principiul periodicității alegerilor și este strâns legată de exercitarea suveranității naționale, în conformitate cu art. 2 din Constituție. Prin alegerile periodice se conferă legitimitate și reprezentativitate Parlamentului României, ca efect al exprimării libertății de voință a electoratului, iar dispozițiile constituționale amintite implică obligația de a organiza alegeri în mod periodic.
Principiul periodicității alegerilor
Așa cum a reținut și Curtea Constituțională în jurisprudența sa recentă, această regulă „are la bază principiul periodicității alegerilor, respectiv faptul că mandatul unei adunări reprezentative nu trebuie să depășească o anumită perioadă de timp stabilită de Constituție sau de lege. O guvernare democratică cere ca poporul, prin corpul electoral, să decidă la intervale regulate de timp, astfel încât reprezentanții să reflecte voința acestuia, poporul fiind informat asupra schimbărilor politice, economice și sociale ce au avut loc într-o anumită perioadă” (Decizia nr. 240/2020 par. 102).
Periodicitatea alegerilor constituie unul dintre principiile patrimoniului electoral european, enunțate încă din primul articol al Liniilor directoare adoptate de către Comisia de la Veneția în cadrul celei de-a 51-a sesiuni plenare, potrivit căruia: „Cele cinci principii fundamentale care stau la baza patrimoniului electoral european sunt sufragiul universal, egal, liber exprimat, secret și direct. Mai mult decât atât, alegerile trebuie organizate în mod periodic”.
Dată fiind importanța acestui principiu, excepțiile – cu consecința prelungirii mandatelor aleșilor dincolo de termenele prevăzute de lege – sunt strict și limitativ prevăzute de Constituție și de lege și privesc situații extreme, cu caracter cu totul deosebit, cum ar fi starea de mobilizare, de război, de asediu sau de urgență, calamitate naturală, dezastru sau sinistru deosebit de grav (Decizia nr. 51/2012).
Curtea Constituțională a sancționat prelungirea mandatelor aleșilor
În Decizia nr. 51/2012, Curtea Constituțională a sancționat prelungirea mandatelor aleșilor pentru motivul organizării în același timp a alegerilor parlamentare și locale, reținând încălcarea principiului periodicității alegerilor și a dispozițiilor art. 1 alin. (5) din Constituție, care consacră obligația respectării Constituției, a supremației sale și a legilor. De principiu, prelungirea mandatului în curs al reprezentantului unei autorități publice este implicit prohibită de dispozițiile art. 155 alin. (3) din Constituție, care, referindu-se la dispozițiile art. 83 din Constituție, respectiv la noua durată a mandatului Președintelui României introdusă ca urmare a revizuirii Constituției, stabilește că acestea „se aplică începând cu următorul mandat prezidențial”.
Așa cum a reținut Curtea Constituțională în Decizia nr. 240/2020, par. 109, „periodicitatea alegerilor este unul dintre fundamentele înseși ale ideii de democrație [art. 1 alin. (3) din Constituție], asigură exprimarea voinței poporului, fundament al puterii de stat, legitimează exercitarea puterii de stat și previne acapararea acesteia de cei care sunt vremelnic înzestrați cu exercitarea puterii de stat.
Poporul să își desemneze reprezentații la nivelul autorităților publice
O guvernare democratică presupune ca poporul să își desemneze reprezentații la nivelul autorităților publice la intervale regulate de timp. Rezultă că mandatul autorităților publice trebuie să fie limitat în timp. Dacă textul Constituției, în privința autorităților publice alese, a stabilit durata mandatului Parlamentului la 4 ani și al Președintelui României la 5 ani, nu a făcut același lucru în privința autorităților administrației publice locale, lăsând la latitudinea legiuitorului organic dimensionarea mandatelor acestora”.
Așadar, prin aceste considerente, instanța constituțională a statuat că doar în cazul autorităților administrației publice locale legiuitorul organic poate dimensiona mandatele acestora. Per a contrario, în cazul duratei mandatului Parlamentului, acesta, chiar în calitate de autoritate legiuitoare, nu dispune de nicio marjă de apreciere în privința dimensionării propriului său mandat. Așa cum a reținut Curtea în decizia precitată, „regula periodicității alegerilor este consacrată la nivel constituțional, în mod expres în privința Parlamentului și Președintelui României și, în mod implicit, pentru autoritățile administrației publice locale alese”.
Regula stabilită de art. 63 alin. (1) este reluată și în cuprinsul art. 7 alin. (6) din Legea nr. 96/2006 privind Statutul deputaților și al senatorilor, potrivit căruia:
- „(6) Mandatul de deputat sau de senator se prelungește de drept în cazul în care mandatul Camerei din care face parte se prelungește de drept în conformitate cu prevederile art. 63 alin. (1) și (4) din Constituția României, republicată”. Așa cum recent a reținut Curtea Constituțională, spre deosebire de mandatele autorităților locale, „în privința Parlamentului Constituția stabilește o prelungire de drept a mandatului său în anumite situații, nepunându-se problema prelungirii de către o autoritate a acestui mandat” (Decizia nr. 240/2020, par. 115). În consecință, în cazul mandatului Parlamentului – spre deosebire de autoritățile administrației publice locale – acesta nu are posibilitatea de a deroga nici măcar prin lege de la regulile stabilite la nivel constituțional, tocmai pentru că astfel de derogări „reprezintă în fond abateri de la exercițiul democratic și restrângeri ale drepturilor și libertăților fundamentale”.
Pentru Senat și Camera Deputaților, data nu poate fi stabilită decât în temeiul cadrului general
De asemenea, dacă în privința stabilirii datei alegerilor pentru autoritățile locale Parlamentul poate reține o astfel de competență în măsura în care prin lege derogă de la prevederile art. 10 alin. (1) din Legea nr. 115/2015, din punct de vedere constituțional fiind posibilă și această soluție și cea a aplicării cadrului legal general, mandatul Parlamentului nu poate fi prelungit decât în cazurile expres prevăzute de Constituție.
Altfel spus, în privința alegerilor pentru Senat și Camera Deputaților, data nu poate fi stabilită decât în temeiul cadrului general stabilit de Legea nr. 208/2015, prin punerea în executare a normelor primare ce decurg chiar din textul constituțional și care, prin intervenția Guvernului, asigură eficiența normei constituționale, dar și echilibrul puterilor în stat pentru ipoteza în care Parlamentul ar manifesta o conduită discreționară prin neadoptarea legii în lipsa uneia dintre situațiile de excepție prevăzute de art. 63 alin. (1) din Constituție.
Considerăm că soluția legislativă cuprinsă în art. 1 alin. (1) din legea criticată este de natură să afecteze rolul constituțional al Parlamentului prevăzut de art. 61, contravenind regulilor referitoare la durata mandatului Parlamentului stabilite potrivit art. 63 alin. (1), (2) și (4) din Constituție, precum și jurisprudenței Curții Constituționale.
Stabilirea unei date
Totodată, prin caracterul general al normei și în absența oricăror circumstanțieri sau trimiteri la regulile constituționale amintite, în situația stabilirii unei date cu depășirea termenului constituțional prevăzut de art. 63 se ajunge și la încălcarea dispozițiilor art. 36 și ale art. 37 din Constituție, referitoare la dreptul de a alege și cel de a fi ales. Astfel, se poate ajunge, implicit, la afectarea dreptului de vot și a dreptului de a fi ales, întrucât o asemenea măsură consacră per se o interdicție de a organiza și de a participa la alegeri la termen, cu consecința imposibilității/ restrângerii exercitării acestor drepturi.
Conform legislației în vigoare, Guvernul este cel care stabilește data alegerilor, iar aducerea la cunoștință publică a datei alegerilor se face cu cel puțin 90 de zile înainte de ziua votării, prin publicarea în Monitorul Oficial al României, Partea I, a hotărârii Guvernului privind data alegerilor. Stabilirea datei alegerilor este legată de durata mandatului Parlamentului, iar Guvernul este autoritatea care asigură respectarea normelor constituționale prin punerea în executare a dispozițiilor legale (ce reprezintă, în esență, o transpunere a celor constituționale).
Un atare mecanism este în perfectă concordanță cu dispozițiile constituționale amintite și cu rolul constituțional al Guvernului și al Parlamentului. Or, prin norma criticată, se poate ajunge la situația în care Parlamentul poate stabili data alegerilor în mod arbitrar, fără vreo limitare și fără o sancțiune în cazul în care acesta, prin data stabilită, prelungește indirect mandatul în curs. În cazul în care Guvernul ar pune în executare normele primare referitoare la alegerile parlamentare într-un alt mod decât cel prescris, conduita acestuia poate fi sancționată pe calea controlului parlamentar, inclusiv prin adoptarea unei moțiuni de cenzură, în conformitate cu art. 113 din Constituție.
Prerogativa Guvernului de a stabili data alegerilor este una care decurge chiar din rolul său constituțional de a pune în executare legea. Totodată, dat fiind rolul Guvernului în organizarea alegerilor, această prerogativă este una firească și ține chiar de necesitatea îndeplinirii misiunii sale și de buna organizare a alegerilor, cu respectarea tuturor termenelor legale.
Explicații
Așa cum a reținut și Curtea în jurisprudența sa, „Prin nicio lege nu se poate stabili ori înlătura, prin extindere sau restrângere, o competență a unei autorități dacă o asemenea acțiune este contrară dispozițiilor ori principiilor Constituției” (Decizia nr. 127/2003).
Dintr-o altă perspectivă, prevederile art. 1 alin. (1), prin utilizarea sintagmei „cu cel puțin 60 de zile înaintea datei alegerilor” și fără vreo mențiune sau legătură cu momentul expirării mandatului actualului Parlament, contravine prevederilor art. 63 alin. (4) prin raportare la cele ale alin. (2) ale aceluiași articol.
Astfel, potrivit art. 63 alin. (2) din Legea fundamentală: „(2) Alegerile pentru Camera Deputaților și pentru Senat se desfășoară în cel mult 3 luni de la expirarea mandatului sau de la dizolvarea Parlamentului.”. Însă, potrivit alin. (4) al aceluiași articol: „Mandatul Camerelor se prelungește până la întrunirea legală a noului Parlament. În această perioadă nu poate fi revizuită Constituția și nu pot fi adoptate, modificate sau abrogate legi organice”. Durata mandatului este de 4 ani pentru ambele Camere ale Parlamentului, iar potrivit art. 63 alin. (3) din Constituție, acesta începe să curgă de la data întrunirii legale a celor două Camere, în urma convocării Parlamentului de către Președintele României, în cel mult 20 de zile de la alegeri.
Termene
Sintagma „cu cel puțin 60 de zile înaintea datei alegerilor” din conținutul art. 1 alin. (1) al legii criticate are un caracter neclar întrucât permite fixarea datei alegerilor pentru Senat și Camera Deputaților și în intervalul cuprins între expirarea mandatului și împlinirea termenului constituțional de 3 luni prevăzut de art. 63 alin. (2) din Constituție. Or, pe perioada prelungirii mandatului în conformitate cu art. 63 alin. (4) din Constituție, nu pot fi adoptate, modificate sau completate legi organice.
Așadar, în măsura în care legea organică prin care se stabilește data alegerilor pentru Senat și Camera Deputaților nu va fi adoptată și nu va intra în vigoare până la expirarea mandatului actualului Parlament, ulterior acestui moment Parlamentul nu va mai putea adopta o astfel de lege [nici în procedura legislativă obișnuită, nici în procedura reexaminării în condițiile art. 77 alin. (2) sau ale art. 147 alin. (2)], altfel decât cu încălcarea art. 63 alin. (4) din Constituție.
Parlamentul nu poate să adopte o lege de derogare
În privința mandatului actualului Parlament, acesta a fost convocat prin Decretul Președintelui României nr. 1134/2016 pentru data de 20 decembrie 2016, dată la care cele două Camere s-au întrunit în mod legal și de la care a început mandatul acestuia de 4 ani. Astfel, rezultă că, pentru a respecta exigențele constituționale, Parlamentul ar trebui să adopte o lege pentru stabilirea datei alegerilor până la expirarea mandatului acestuia, și anume 20 decembrie 2020.
Legea criticată permite (prin sintagma „înaintea datei alegerilor”) adoptarea unei legi organice de stabilire a datei alegerilor după data până la care Parlamentul în exercițiu mai poate adopta, modifica ori completa legi organice, respectiv după data de 20 decembrie 2020.
Prin raportare la aceste considerente, apreciem că prin conținutul art. 1 alin. (1) din legea criticată au fost create inclusiv premisele prelungirii mandatului Parlamentului României printr-o lege adoptată chiar de Parlamentul în funcție. Din această perspectivă, spre deosebire de situația mandatelor autorităților locale, așa cum a reținut Curtea în considerentele paragrafului nr. 117 din Decizia nr. 240/2020, în privința mandatului senatorilor și deputaților, Parlamentul nu poate să adopte o lege de derogare prin care se poate ajunge, indirect, la prelungirea duratei normale a mandatului său.
În concluzie, efectul prevederilor art. 1 alin. (1) din legea criticată este reprezentat chiar de posibilitatea prelungirii mandatului Parlamentului de către acesta, în alte situații decât cele stabilite în mod expres în Legea fundamentală, instituindu-se posibilitatea ca alegerile să aibă loc la o dată ce depășește termenul maximal de 3 luni stabilit de art. 63 alin. (2) din Constituție. O astfel de prevedere este contrară nu numai dispozițiilor constituționale amintite referitoare la durata mandatului Parlamentului, dar afectează chiar rolul acestuia, încalcă principiul periodicității alegerilor, precum și jurisprudența Curții Constituționale.
Din motivare
4. Încălcarea prevederilor art. 1 alin. (5), ale art. 73 alin. (1) și (3) lit. a) și ale art. 147 alin. (4) din Constituție
Prin conținutul său normativ, art. 1 alin. (1) din legea dedusă controlului de constituționalitate extinde domeniul legilor organice, delimitat în mod clar de către legiuitorul constituant, pentru motivele dezvoltate în cele ce urmează.
În jurisprudența sa recentă, în ceea ce privește soluția legislativă prin care Parlamentul va stabili data alegerilor locale în anul 2020, prin Decizia nr. 240/2020, par. 127, Curtea Constituțională a statuat că „Parlamentul poate reține această competență în măsura în care prin lege derogă de la prevederile art. 10 alin. (1) din Legea nr. 115/2015. În lipsa unei asemenea derogări exprese, urmează să se aplice dreptul comun, reprezentat de Legea nr. 115/2015, caz în care competența de a stabili data alegerilor revine Guvernului. Astfel, din punct de vedere constituțional, ambele soluții legislative sunt posibile”.
Dacă s-ar aplica mutatis mutandis considerentele Deciziei nr. 240/2020 referitoare la competența în materia stabilirii datei alegerilor locale și cu privire la cea de stabilire a datei alegerilor parlamentare ar rezulta că, după epuizarea circumstanțelor ce au generat derogarea se va aplica dreptul comun, care recunoaște Guvernului competența de a stabili data alegerilor parlamentare.
Elementele esențiale ce au fost identificate în mod expres în jurisprudența constituțională sunt: sistemul electoral propriu-zis, componența comisiilor electorale, circumscripțiile și regulile de constituire a circumscripțiilor, ele fiind cele care dau consistență drepturilor electorale ale cetățeanului (Decizia nr. 736/2012 și Decizia nr. 150/2020).
Printr-o lege ordinară se pot modifica dispoziții
Dacă s-ar fi considerat că fixarea datei alegerilor reprezintă un element esențial al legii electorale, atunci aceasta ar fi trebuit să depășească limitele competenței Guvernului și să fie atribuită definitiv domeniului legii organice ce reglementează sistemul electoral.
Or, domeniul legii organice este foarte clar delimitat prin textul Constituției, art. 73 alin. (3) fiind de strictă interpretare, astfel încât legiuitorul adoptă legi organice numai în acele domenii. În jurisprudența sa, Curtea Constituțională a stabilit că „este posibil ca o lege organică să cuprindă, din motive de politică legislativă, și norme de natura legii ordinare, dar fără ca aceste norme să capete natură de lege organică, întrucât, altfel, s-ar extinde domeniile rezervate de Constituție legii organice.
De aceea, printr-o lege ordinară se pot modifica dispoziții dintr-o lege organică, dacă acestea nu conțin norme de natura legii organice, întrucât se referă la aspecte care nu sunt în directă legătură cu domeniul de reglementare al legii organice. În consecință, criteriul material este cel definitoriu pentru a analiza apartenența sau nu a unei reglementări la categoria legilor ordinare sau organice” (Decizia nr. 53/1994, Decizia nr. 88/1998, Decizia nr. 548/2008, Decizia nr. 786/2009, Decizia nr. 537/2018).
În plus, cu ocazia consacrării caracterului constituțional al fiecăreia dintre competențele celor două autorități (Parlamentul și Guvernul), instanța constituțională, în par. 127 al Deciziei nr. 240/2020, a indicat legea ca act al Parlamentului, fără a califica și caracterul acesteia.
Avizul Consiliului Legislativ
În cauza de față, stabilirea datei alegerilor pentru Senat și Camera Deputaților ce vor fi organizate ca urmare a expirării mandatului Parlamentului aflat în curs de exercitare prin lege organică, cu cel puțin 60 de zile înaintea datei alegerilor, reprezintă o extindere a domeniilor rezervate de Constituție legii organice.
De altfel, acest aspect a fost subliniat și în Avizul Consiliului Legislativ, dat fiind faptul că stabilirea datei alegerilor nu se încadrează în sfera de reglementare a art. 73 alin. (3) lit. a) referitoare la sistemul electoral. Potrivit art. 6 alin. (2) din Legea nr. 208/2015 privind alegerea Senatului și a Camerei Deputaților, precum și pentru organizarea și funcționarea Autorității Electorale Permanente: „ (2)Aducerea la cunoștință publică a datei alegerilor se face cu cel puțin 90 de zile înainte de ziua votării, prin publicarea în Monitorul Oficial al României, Partea I, a hotărârii Guvernului privind data alegerilor”.
În jurisprudența sa, Curtea a statuat că ori de câte ori o lege derogă de la o lege organică, ea trebuie calificată ca fiind organică, întrucât intervine tot în domeniul rezervat legii organice (Decizia nr. 392/2014). Or, în cazul de față, dispozițiile art. 6 alin. (2) din cuprinsul Legii nr. 208/2015 de la care se derogă sunt de natura legii ordinare, motiv pentru care adoptarea unei legi având drept unic obiect de reglementare stabilirea datei alegerilor ca lege organică reprezintă o încălcare a dispozițiilor constituționale amintite.
Modificarea poate fi operată și prin norme cu caracter ordinar
Așa cum a reținut Curtea Constituțională, modificarea poate fi operată și prin norme cu caracter ordinar, dacă dispozițiile modificate nu conțin norme de natura legii organice, ci se referă la aspecte care nu sunt în directă legătură cu domeniul de reglementare al legii organice. În consecință, ceea ce este definitoriu pentru a delimita cele două categorii de legi este criteriul material al legii, respectiv conținutul său normativ (Decizia nr. 442/2015).
Din această perspectivă, data alegerilor nu se circumscrie sferei sistemului electoral prevăzută de art. 73 alin. (3) lit. a) din Constituție, ci reprezintă un element tehnic, adiacent sistemului electoral, în condițiile în care în cazul mandatului Parlamentului chiar la nivel constituțional sunt stabilite reguli clare atât în privința duratei acestuia, cât și a termenului în care pot fi organizate alegerile.
Stabilind că ambele soluții legislative (lege sau hotărâre de Guvern) sunt posibile, din punct de vedere constituțional, rezultă că instanța constituțională nu a considerat data alegerilor ca un element esențial al legii electorale, care trebuie să se bucure de o stabilitate sporită, pe care o poate conferi doar legea constituțională sau legea organică.
În mod normal, în măsura în care este reținută de Parlament, o asemenea reglementare, dacă nu este inclusă în chiar conținutul normei derogatorii, ar trebui să fie realizată cu respectarea caracterului normativ al legii, ca act al Parlamentului. Numai așa s-ar putea explica posibilitatea tehnic-legislativă – recunoscută de instanța constituțională – de a reglementa prin tipuri diferite de acte normative aceeași relație socială.
Față de cele de mai sus, întrucât cu privire la stabilirea datei alegerilor nu se poate reglementa atât prin lege organică, cât și prin hotărâre de Guvern, rezultă că sintagma „prin lege organică” din cuprinsul art. 1 alin. (1) din legea criticată contravine art. 1 alin. (5), art. 73 alin. (1) și (3) lit. a) și art. 147 alin. (4) din Constituție.
Încălcarea dispozițiilor art. 1 alin. (5)
5. Încălcarea dispozițiilor art. 1 alin. (5) din Constituție, în dimensiunea sa referitoare la calitatea legii
Deși instituie o derogare de la dispozițiile art. 6 alin. (2) din Legea nr. 208/2015 privind alegerea Senatului și a Camerei Deputaților, precum și pentru organizarea și funcționarea Autorității Electorale Permanente, cu modificările și completările ulterioare, noua competență atribuită Parlamentului, cea de a stabili data alegerilor prin lege organică, nu este corelată cu celelalte dispoziții ale Legii nr. 208/2015.
În acest sens, potrivit art. 103 alin. (1) lit. s) din Legea nr. 208/2015, una dintre atribuțiile Autorității Electorale Permanente este de a elabora și a supune Guvernului spre aprobare, împreună cu Ministerul Afacerilor Interne, data alegerilor și calendarul acțiunilor din cuprinsul perioadei electorale.
Având în vedere că asupra acestei dispoziții nu s-a intervenit, s-a ajuns în situația în care pentru aceeași operațiune, de stabilire a datei alegerilor, competențele aparțin mai multor autorități, ceea ce lipsește norma de claritate și previzibilitate, contrar exigențelor art. 1 alin. (5) din Constituție.
În considerarea argumentelor expuse, vă solicit să admiteți sesizarea de neconstituționalitate și să constatați că Legea privind unele măsuri pentru organizarea alegerilor pentru Senat și Camera Deputaților, ca urmare a încetării mandatului Parlamentului ales în anul 2016 este neconstituțională în ansamblul său.
PREȘEDINTELE ROMÂNIEI
KLAUS – WERNER IOHANNIS
